Možnosti spolupráce EP a vlády při tvorbě národních pozic
Abychom mohli mluvit o vztahu EP, europoslanců a národní vlády (nebo národních vlád) a jejich spolupráci, je třeba si napřed definovat, co Evropský parlament v této chvíli vlastně je, kde se nachází v hierarchii evropských institucí, jakou tam hraje roli a jaké sleduje cíle. Pokusím se ted´v několika bodech takto obecně charakterizovat Evropský parlament a potom z toho vyvodit určité závěry. At´ vás nepřekvapí, že budu o Evropském parlamentu mluvit téměř tak, jako by to byla nějaká živá bytost, autonomní tvor. To proto, že tomu tak je – prostě v Bruselu je síla jakékoliv instituce a její setrvačnosti nesrovnatelně větší než síla jakéhokoliv jejího lidského služebníka.
1. Evropský parlament je jedním z vítězů post-lisabonského institucionálního uspořádání
Nechci se znovu pouštět do celé debaty o Lisabonské smlouvě na ideologické nebo politické rovině. Nicméně v měřitelných, kvantifikovatelných ukazatelích lze prokázat, že nové mocenské uspořádání EU podle této smlouvy má své vítěze i své poražené. Kdo jsou vítězové? Měřeno ziskem hlasovací váhy v Radě EU (po změně hlasovacích pravidel od roku 2014) je to především Německo, následované dalšími třemi nejlidnatějšími zeměmi (naopak Česká republika je na straně poražených).
Pokud jde o evropské instituce, je to zejména a v první řadě Evropský parlament, který získal řadu nových, poměrně významných pravomocí. Roste jeho váha na sestavování rozpočtu EU, na přípravu unijní legislativy, na společnou zahraniční a bezpečnostní politiku ale také na mezinárodní smluvní základnu EU, tedy zejména na obchodní smlouvy, které EU uzavírá s okolním světem. Mnozí se domnívají, že je to dobře, že jediný demokraticky zvolený orgán EU takto posiluje. Já věřím, že vás přesvědčím, že to tak úplně dobře není a že se v tom skrývá řada rizik.
2. Evropský parlament není ideologicky neutrální
Můj kolega, belgický europoslanec Dirk Jan Eppink napsal půvabnou knihu Ohňostroj evropské byrokracie, ve které se skví tato věta : „Je-li evropský federalismus náboženstvím, je Evropský parlament jeho katedrálou“. Ano, Evropský parlament vždy byl, je a i bude tím nejvíce fundamentalistickým tělesem, pokud jde o další prohlubování EU, komunitarizaci evropských politik, předávání pravomocí z úrovně národní na úroveň evropskou a posun EU k nějakému federálnímu modelu. Toto je implicitně i explicitně považováno za něco dobrého a nevyhnutelného, to je mainstream EP, ke kterému se hlásí drtivá většina europoslanců a zpochybňovat tento pro-integrační vývoj je v EP de facto hereze. Prostě zde je určitá definovatelná ideologie – federalistická ideologie – která je v EP určující.
Ještě jednou ocituji Eppinka, který píše „V den, kdy jsem nastoupil, byl řádně zvolen nový prezident parlamentu…plenárním sálem se rozezněla evropská hymna…Většina poslanců stála v pozoru a v očích měla onen mlžný, do dálky upřený pohled, který je vlastní vizionářům.“ a pokračuje slovy „Evropské přesvědčení je možná jakousi sekulární vírou pro 21. století.“
3. Evropský parlament není ani institucionálně neutrální
Každá instituce, EP nevyjímaje, se začne časem chovat podle Murphyho nebo Parkinsonových zákonů. Také Evropský parlament je do značné míry svět sám pro sebe, s vlastními zvyklostmi a rituály, s vlastní byrokracií, s vlastním politickým systémem, vlastními zájmy. Řekl jsem na začátku, že Evropský parlament je svým způsobem autonomní bytost, dokonce by se dalo říci, že má i jakousi vlastní identitu a z toho se odvíjejí vlastní institucionální zájmy. Zajímavým způsobem to popisuje německý ekonom Roland Vaubel, který napsal před pár lety knihu „Evropské instituce jako zájmová skupina – dynamika stále těsnější unie“, analyzující evropské instituce z pohledu veřejné volby. Z tohoto pohledu Evropský parlament více než co jiného zastupuje především sám sebe a své zájmy.
Europoslanci, jejich drtivá většina, jsou plně v zajetí tohoto systému. Spíš než aby spolu soutěžili, tvoří jednu velkou stranu, kterou bychom mohli nazvat Strana evropské integrace. To je dobře vidět v případě hlavních nadnárodních evropských politických subjektů, např. EPP nebo PSE, které se v podstatných otázkách bud´neliší vůbec, nebo jen velmi málo. Jsou to vlastně virtuální, ve skutečnosti neexistující politické strany, jejichž jediným projevem života jsou právě příslušné europoslanecké frakce. Není zřídkavým jevem rozpor mezi národním poslancem a europoslancem z téže strany, protože národní poslanec se řídí politickým programem své národní strany, zatímco europoslanec je loajální programu nadnárodního subjektu, který je často odlišný.
4. Evropský parlament má nízkou faktickou legitimitu u veřejnosti
Dovolte mi připomenout, že za 30 let existence EP se průměrná účast ve volbách do Evropského parlamentu snížila z 61,9 % (1979) na 43 % (2009). To vše v situaci, kdy zároveň, smlouvu od smlouvy, rostly a rostly pravomoce EP, zdokonalovaly se komunikační prostředky s veřejností a také EP (stejně jako jiné evropské instituce) vydával stále více prostředků na vlastní propagaci. Stejně, jak se zdá, to nebylo nic platné (úbytek zájmu o tyto volby je disproporčně vyšší než je obecný úbytek zájmu veřejnosti o politické dění či rostoucí apatie).
Nebo : když byl předsedou EP v letech 2007-09 německý politik Hans-Gert Pottering, tak v Německu jenom 1% lidí vědělo, o koho vlastně jde. Čím to je způsobeno ? Europoslanci rádi tvrdí, že tím, že evropská problematika je příliš složitá a lidem vzdálená a že vše je jen otázkou dobré komunikace (v EP dokonce existuje Generální ředitelství pro komunikaci, které vypisuje granty) ! Já tvrdím, že příčina je někde jinde : když neexistuje evropský „demos“, neexistuje ani evropské veřejné mínění, ani agregovatelné evropské zájmy, které by takový parlament mohl reprezentovat. To ale nikdo z „mainstreamu“ europoslanců nemůže přiznat, protože by tak do značné míry popřel smysl této instituce.
Samozřejmě, když uděláte nějakou anketu o důvěryhodnosti institucí, tak vám z toho EP vyjde zpravidla lépe, než kdekterý národní parlament, to má ale malou skutečnou vypovídací hodnotu, spíše to vypovídá o síle jakési euro-symboliky.
5. Evropský parlament má jen omezené prostředky jak sám sebe legitimizovat
Hlavním měřítkem funkčnosti EP je kvantita vyprodukovaného – tedy legislativy, dále rezolucí, usnesení a zpráv. Tyto produkty můžeme rozdělit na parlamentní folklor a na to co má ale opravdu reálný význam, tedy je to právně závazné. To je nová legislativa nebo to, co k ní vede, pobízí či inspiruje – zejména zprávy výborů, přijaté plénem, zprávy z vlastní iniciativy nebo popř. písemné deklarace. Ty pak slouží komisi jako spoušt´ přípravy další legislativy. Mimochodem k tomu přispívá i metodika parlamentní statistiky, která je neúprosná – europoslanec je zejména médii hodnocen a legitimizován jak podle toho, kolikrát kde vystoupil či podle prezence a hlasování na plénu, ale také podle počtu zpravodajství k různým tiskům či autorství zpráv. Tento typ parlamentní statistiky přímo vybízí k aktivismu a jeho výsledkem jsou pak desítky zpráv ke všemu možnému, od nichž se pak odvíjí výroba další legislativy. Navíc to má vždy tu vlastnost, že jde zpravidla o módní a politicky korektní témata – v poslední době globální oteplování, gender, regulace finančních trhů atd.atd. To se dobře prosazuje a špatně se tomu oponuje. Za celou dobu, co jsem v EP, jsem nezažil, že by EP něco rušil či inicioval rušení (nějaké překonané direktivy třeba). Ted´poprvé budu zpravodajem při rušení legislativního aktu, což je událost vskutku historická. Jinak je to ale jednosměrná dráha – stále dál, stále víc. Evropský parlament je aktivistické těleso.
Shrnuto a podtrženo:
Evropský parlament bude chtít ukazovat své nově nabyté „lisabonské“ svaly, a to i nebo zejména ve střetech s institucemi, které považuje za konkurenční (ER). Již se to ostatně v posledních měsících několikrát stalo. EP nemá zábrany ani v pokusech o prolomení lisabonského smluvního rámce (EEAS, smlouva o vztazích s Komisí).
Bude i nadále postupovat v duchu federalistické ideologie, ale také vlastních institucionálních zájmů. Pro mnoho lidí v EP není Lisabonská smlouva konečná, ale jen další zastávka na cestě. Nejsilnější zastánce fiskální federalizace, evropských daní a zajištění vlastních rozpočtových příjmů EU najdeme právě v EP.
EP také bude vlajkonošem proevropské a prointegrační propagandy, za veřejné peníze (vznikají různé parlamentní kanály a vysílání, informační koncepty a aktivity a další veřejné akce – cena LUX např. – atd.atd.).
Evropský parlament nebude zdrženlivý a opatrný při spoluvýrobě či iniciování další evropské legislativy, ba právě naopak, a bude se profilovat zejména na aktuálních a politicky módních tématech, která se ovšem v čase mohou měnit (před 10 lety po globálním oteplování neštěkl ani pes, zatímco hlavním tématem byl tehdy boj s nezaměstnaností).
To je zhruba atmosféra, v níž se odehrává dnes probíraná spolupráce europoslanců s národními vládami. Chtěl bych to proto trochu více strukturovat a přičinit jen pár poznámek. Není to totiž nikterak složité. A budu hovořit jakoby z pohledu národní vlády, nikoliv EP.
Pokud chce národní vláda využívat „své“ europoslance k prosazování nějakých zájmů, musí k tomu znát pár věcí.
V první řadě jde o to, zda je téma spolupráce spíše operativního charakteru, tj. „každodenní“ nebo o má jít o spolupráci koncepční, nad tématy dlouhodobými.
Pokud je to první případ, je třeba zas vědět, zda jde o téma konfliktní nebo nekonfliktní – tedy zda existuje rozpor mezi „evropskou“ pozicí (zastávanou např. EP) a národní pozicí.
Pokud je téma konfliktní, musí vláda vědět, kteří z europoslanců budou loajální k vládě a kteří k EP či k nadnárodním politickým skupinám. Na ty druhé může rovnou zapomenout.
Pro ty první pak musí vláda dobře znát způsob práce ve výborech i v plénu, aby prostřednictvím europoslanců mohla něco ovlivnit.
Za prvé je třeba se soustředit na ty figury, které mají skutečný vliv na připravovanou legislativu a mohou něco změnit či prosadit. To nejsou formální funkce – zapomeňte na předsedy výborů, místopředsedy EP atd. Klíčovými postavami jsou : koordinátor hlasování, zpravodaj, stínový zpravodaj.
Za druhé je třeba pracovat s časovým harmonogramem EP a informovat poslance s dostatečným časovým předstihem. Za 5 minut 12 se už nic nestihne.
Za třetí – důležitou pomocnou roli mohou sehrávat zájmová sdružení, a ted´ nemám na mysli NGOs. Dodávají analýzy, mají své zástupce v terénu atd. Neplatí to vždy, ale podle mé zkušenosti to platí ve většině případů. Vláda by na to měla pamatovat.
Nezapomeňme na důležitou věc – i v EP platí rozdělení poslanců na vládní a opoziční. Není to tak, že všichni táhneme za jeden provaz.
Pokud jde o dlouhodobá, koncepční témata, trápí Českou republiku stará bolest – neexistuje jednotná národní pozice, náhled na fungování EU. Z možných variant podoby a vývoje EU si Česká republika nedokázala ještě vybrat tu svoji. Přitom to není těžké – není jich zas tolik, jen pár. Není ani těžké definovat svou pozici – přiblížím to na příkladu.
V EU platí dnes Lisabonská smlouva. Když si ji vezmeme jako referenční rámec – je pro to nás příliš mnoho, příliš málo nebo tak „akorát“ ? Budeme tedy usilovat o zachování statu quo, nebo o další posun (prohlubování) integrace nebo o jisté rozvolnění integračního rámce ? Proč budeme prosazovat to první, druhé či třetí ? A jakými prostředky, s jakými spojenci a v jakém časovém horizontu to chceme prosazovat ? Jsou to v zásadě jednoduché otázky. Z ČR na ně nikdy nezazněla odpověd´. Hovořit v této situaci o spolupráci vlády a europoslanců dost dobře nejde, protože evropská politika se mění s každou další vládou. To, co bylo pochopitelné a omluvitelné v letech před vstupem do EU a těsně po vstupu do EU – určitá zdrženlivost nebo ostych – je dnes už těžko akceptovatelné.
Europoslanci představují pro každou vládu využitelnou lobby, i když možná méně, než si obecně kdo myslí. Někdy, dokonce dost často, jsou protivní a je to s nimi těžké. Přesto ale stojí za to s nimi dlouhodobě a systematicky pracovat, vyplatí se to.
Jan Zahradil
